1月15日，俄罗斯首都莫斯科，俄罗斯总统普京在向议会上下两院发表国情咨文

当地时间1月15日下午，俄罗斯总统普京向议会发表了2020年度的国情咨文，提出将进行宪制改革，调整政治权力架构。

此次宪法改革举措建议具体包括，赋予国家杜马任命政府总理、副总理以及内阁部长的权力（总统保留解除总理职务的权力）；禁止议员、州长、总理等高级官员拥有双重国籍或外国居留许可证；对俄罗斯总统候选人资格提出新要求；议会应对组建政府承担更多责任等。此外，普京提出的宪法修正案中还阐明，在发生抵触的情况下，俄罗斯法律相对于国际法具有优先权。

该方案最主要的思路至少有两层：一是限制总统的权力，同时增强议会的权力，将总理的提名权交给议会；二是强化某些咨询机构的权力地位，如联邦安全委员会与国务委员会。随后，总理梅德韦杰夫突然宣布他领导的政府全体辞职，令外界错愕不已。

再之后一系列的连贯操作，又让人感觉一切似乎早已设计好。普京批准了梅内阁的辞职请求，并提名现任俄联邦税务局局长米哈伊尔·米舒斯京为新总理人选，新总理很快在国家杜马（议会下院）以85%的高票通过。普京于1月16日签署法令任命米舒斯京为新总理，并任命梅德韦杰夫为俄联邦安全委员会副主席。

（当地时间1月15日，俄罗斯总理梅德韦杰夫宣布俄政府全体辞职。此后俄联邦电视台播放了一段视频，显示梅德韦杰夫宣布辞职后，与普京在政府会议室悠闲地散步）

如此紧锣密鼓地操作内阁换血，可以解读为普京对本届剩余的4年总统任期的近期谋划，而国情咨文中提到的宪制修改方案，则可以解读为普京对4年后俄罗斯政治安排的远景谋划。

俄罗斯联邦共和国相对年轻，只有短短30年的历史，其中的20年处于“普京时代”。因此，要看清其未来的政治走向，与其回顾历史，不如放眼世界。其中一个可供比较的对象，就是俄罗斯的邻国——哈萨克斯坦。

“领袖监护型政体”是笔者于去年提出的概念，主要用于描述纳扎尔巴耶夫辞职后哈萨克斯坦的政治模式。2019年3月19日，哈首任总统纳扎尔巴耶夫在任期还剩一年的情况下，突然宣布辞职，时任议会上院议长托卡耶夫随后被顺利扶上总统大位。

与西方政客常见的“全退”不同的是，纳扎尔巴耶夫选择的是“半退”，本人继续留任国家安全委员会主席、执政党主席、宪法委员会委员。尤其是国安会主席一职，没有明确的任期限制。

由此，哈萨克斯坦出现了二元权力格局：托卡耶夫以总统身份在前台（“一线”）行使法定职权，纳扎尔巴耶夫则以“监护者”的角色在后台（“二线”）施加影响力。笔者将这种独特的安排概括为“领袖监护型政体”。

（2019年3月19日，哈萨克斯坦总统纳扎尔巴耶夫宣布辞职，选择继续留任国家安全委员会主席、执政党主席、宪法委员会委员）

有了纳扎尔巴耶夫作参照系，普京的上述操作就很好理解了。普京强化咨询性机构的权力地位，显然是为退出“一线”之后的“二线”权力布局。其中最主要的两个机构就是联邦安全委员会与国务委员会。不出所料的话，普京在2024年卸任总统之后，将继续担任这两个机构的领导人，以便身居权力“二线”发挥某种“监护者”的角色。

俄联邦安全委员会成立于1992年，主席由总统担任，常委则包括了总理、联邦委员会（议会上院）议长、国家杜马（议会下院）议长、外长、国防部长等人。俄国务委员会主要是个咨询机构，成员包括上下两院议长、总统全权代表、国家杜马中的各政党党魁、各州州长等，职责是协助总统实现权力机构的协调。

俄罗斯政治问题专家卡什罗夫认为，普京此次更换内阁，是为下届议会和总统选举作铺垫。但从普京对未来权力结构的安排（可谓“远虑”）来推测，在2024年本届总统任期结束之后，普京应该不会谋求任下届总统。

首先，俄宪法规定总统任职不得超过两个连续任期。无论怎样理解该宪法条文，2012年以来已经连续担任两届（6年一届）总统的普京，到2024年已没有连任的制度空间。

其次，如果普京想修宪取消总统连任限制、以便自己继续连任，为什么不趁此次提出，反而提议限制总统权力并扩大议会权力？要知道，扩大议会权力就相当于增加总统行使权力的障碍。叶利钦时期，总统与议会之间以暴力收场的“府院之争”，普京应该不会忘得这么快。

也有分析认为，普京修改宪制，是为了在本届总统任期结束之后再次谋求总理职位作铺垫。表面看来，这样的看法非常有道理，因为普京之前搞过这样的操作。在2008年总统任满之后，他就在梅德韦杰夫手下干了4年总理。而且，此番宪制修改之后，总理的提名权转到议会手中，考虑到支持普京的“政权党”统一俄罗斯党在议会居于绝对优势地位，总理的独立性和自主性将大大增强。

不过，因为普京将自己定位为统领全局、把握大势的“政治家”，如果转任总理，要对促进经济发展负责。而未来俄罗斯的经济形势不见得好转，普京与其自己代劳，不如请技术官僚（尤其是经济与管理人才）挂帅。

二战后东亚“发展型国家”的主要经验之一，就是充分发挥技术官僚在经济决策中的重要作用。良好的教育背景，使身居经济决策机关的官僚们具备指导国家经济发展的能力。比如在日本，通产省、大藏省官员主要来自东京大学等名校，韩国同样如此，进入经济企划院的优秀技术官员在发达国家接受教育，具有制定经济政策的专业性和权威性。

2019年5月，时任俄罗斯联邦税务局局长的米哈伊尔·米舒斯京在向普京报告税收情况

面对低迷的经济形势及民众对政府日益增长的不满，俄罗斯政府的责任自然非常重大。在这种情况下，改革内阁就成为普京手中为数不多可打的牌。最核心的思路，当然是大量起用懂经济的技术官僚。新总理米舒斯京的胜出，显然印证了上述分析。米舒斯京拥有经济学博士学位，不仅有长期在政府经济部门工作的经历，而且担任过金融公司的总裁，符合典型的技术官僚特征。因此，起用技术官僚来掌管政府，可以算是普京的“近谋”。

普京之所以将“近谋”与“远虑”同时托出，很大程度上是要让“近谋”为“远虑”奠定基础。普京深知，若想使“远谋”（退位后的政治模式）顺利实施，就必须在剩下的4年任期内取得优良的执政成绩，尤其是在国内的经济发展方面。

否则，将来作为“领袖监护者”的合法性可能就会大打折扣。起用技术官僚来发展经济，从短期来看可以缓解民众目前的不满、减轻民意对体制的冲击，从长期来看则可以为4年后的新模式储备能量。

从国际比较的视野来看，领袖监护型政体是符合俄罗斯现实利益的最优选择。政治强人的退出，是个世界性的难题：退，可能带来动荡；不退，可使国家陷入僵化。

因此“半退”式的“领袖监护型政体”模式，就成为极具智慧的安排。它可以实现政治强人的软着陆，保障权力继承的稳定与连续。当然，它面临的最大挑战在于，在两条权力线并存的情况下，如何有效处理“一线”与“二线”的关系。

作者 | 张建伟

编辑 | 谢奕秋

排版 | STAN

图片 | 部分来源于网络

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